Agronews Castilla y León

La II Guerra Mundial acabó en 1945 y nos encontramos en plena guerra fría. La población está empobrecida, desnutrida, sin acceso a los alimentos, con ciudades devastadas y escasosCayetana Santaolalla Montoya recursos. La Política Agraria Común (PAC), creada en el Tratado de Roma de 1957, es prioritaria al resto de políticas comunitarias. El objetivo de la PAC fue “incrementar la productividad agrícola, garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables”.

La producción, fruto de las ayudas de la PAC al sector agrario-ganadero, aumenta un 2% anual desde 1973 hasta 1988 y el consumo solo crece un 0,5% anual. Se pasa de una etapa de escasez y hambruna a una etapa de sobreproducción, excedentes y un gasto público desmesurado en dar salida (a través de intervenciones públicas, ayudas a las exportaciones y almacenaje público) a una producción que no se consume dentro de nuestras fronteras y que tampoco es demandada fuera. Los agricultores no atienden a los nuevos requerimientos y solo piensan en producir más. Las tierras se están desgastando por la intensificación y hay una saturación de todo.

La mayor parte del presupuesto de la PAC (que llegó a alcanzar en sus inicios un 75% del presupuesto de la CEE) se invierte en frenar una producción que, previamente, se ha impulsado con ayudas. Se establecen controles a la producción de determinados rendimientos agrarios. Primero, se establecen controles al azúcar y este mismo esquema de cupos se traslada al sector lácteo, aprobándose las cuotas lecheras en 1984.

Las cuotas lácteas se implantaron para asegurar unos precios altos por cada litro de leche producido para preservar la supervivencia del modelo ganadero en Europa. En esta época, la Comisión Europea aprobó diversas intervenciones públicas y obligó a comprar grandes cantidades de mantequilla y leche en polvo que llegaron a representar un excedente de un millón de toneladas. Por eso se acuñó la expresión de los lagos de leche y las montañas de mantequilla que inundaban Europa.

El régimen de cuotas se introduce a través del Reglamento nº 856/84, de 31 de marzo de 1984. Esa fecha determinó que se extinguiera el 31 marzo de 2015. El régimen de cuotas lecheras se estructura en torno a dos elementos. Por un lado, se determina una cantidad de leche de referencia para cada uno de los Estados miembros y por otro lado, se establece una tasa suplementaria que el Estado deberá abonar en el caso de que su producción de leche sobrepase la cantidad asignada. La asignación de las cuotas es un sistema complejo que tiene en cuenta la producción de un año base para asignar las cuotas por país que se dividen entre la producción que se destina a la industria y aquella que se destina a la venta directa. Luego, cada país asigna las cuotas como considere internamente.

Tras la aprobación de este sistema, hay países (como es el caso de España) que tienen una gran capacidad de producción y un consumo doméstico de 9 millones de toneladas de leche al año y, sin embargo, solo se le conceden cuotas para producir 6,5 millones de toneladas de leche al año. En España, la situación es deficitaria y la respuesta es la importación de leche. Por el contrario, a Francia se le asignan unas cuotas superiores a su consumo doméstico. Francia tiene cuotas de leche que le permiten producir un 60% más de lo que consume internamente y esto obliga a que Francia deba exportar su leche. Desde mi punto de vista, este es uno de los problemas del sistema de reparto de las cuotas, que no tiene en cuenta el consumo nacional y otorga cuotas de producción sin valorar este índice, lo que conlleva desequilibrios nacionales desde el comienzo.

Un aspecto positivo que tuvo la aplicación del sistema de cuotas fue el incremento en el precio de la leche que hasta la campaña 93/94 fue excesivamente bajo y con él, se consiguió la estabilización del mercado. Hubo también efectos negativos como la rigidez que supone desenvolverse en un mercado regulado con explotaciones que tienen una mayor producción y necesidad de expansión, así como la dificultad que supone, por su coste, para los jóvenes que quieren acceder al sector.  

En la Agenda 2000, las principales medidas que se adoptaron estuvieron relacionadas con los precios de intervención de la mantequilla y de la leche desnatada que se redujeron un 15%. En la Reforma Fischer, en 2003, se instauró la supertasa. En 2007 y 2008 se produjo una grave crisis alimentaria debida a la subida del precio de los alimentos que condujo a que 1000 millones de personas en el mundo murieran de hambre.

La subida de los precios de los alimentos fue motivada por razones empresariales porque aquellos años las cosechas fueron cuantiosas. Fueron razones especulativas estrictamente hablando y no escasez de alimentos como tal. Para Schutter, relator de la FAO, que el comprador tenga poder de negociación sobre los proveedores, tiene graves consecuencias para los productores y los consumidores. Este hecho da como resultado que los pequeños agricultores tienen un costo cada vez mayor por los insumos, y menos ingresos por los productos agrícolas que producen y venden. A ello se une el auge y desarrollo de los agrocombustibles y la dificultad para acceder a la tierra, al agua, a las semillas y a otros recursos naturales necesarios que son limitados.

La volatilidad en los precios de la leche es un fenómeno nuevo para todos los productores europeos de leche y se produce tras la reducción sustancial de ayudas al mercado y la rebaja de los aranceles a la importación entre 2005 y 2007, coincidiendo con la reforma de la PAC de 2008. Fue en esta revisión intermedia de la PAC cuando los Estados miembros de la UE acordaron poner fin al régimen de cuotas a partir del 31 de marzo de 2015. En 2008, se decidió que las cuotas podrían aumentar un 1% cada año, durante cinco años, de 2009 a 2013, con objeto de adaptar las explotaciones ganaderas a la liberalización del mercado lácteo. Se permitió, de manera muy controlada y moderada, aumentar la producción de leche en Europa.

La volatilidad en los precios de la leche es un fenómeno nuevo para todos los productores europeos de leche

No obstante, los precios de los lácteos comenzaron una bajada imparable consecuencia de la crisis mundial. Ello provocó una caída, aún mayor, en las compras de los piensos para los animales porque disminuyó su demanda al peligrar la subsistencia de las explotaciones ganaderas. El sector lácteo resultó muy castigado y la actuación de la Comisión fue tardía.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, los Estados miembros, a través del segundo pilar de la PAC, el desarrollo rural, tendrán discrecionalidad para asignar partidas presupuestarias a aquellas actuaciones que consideren prioritarias. El sector lácteo quedará salvaguardado bajo los Planes de Desarrollo Rural (PDR) que se desarrollarán nacional y regionalmente.

Después de la crisis de 2009, los precios de la leche bajaron de 0,30 céntimos € el litro. Este hecho fue el detonante para que se elaborara el Paquete Leche en 2012. A través de él, se permitió que los Estados miembros obligaran a las partes a hacer uso de los contratos por escrito siempre que se respetara el derecho de la Unión para proteger al ganadero como parte más débil en la compraventa. A día de hoy, solo 12 Estados miembros (de los 28), entre los que se encuentra España, han decidido obligar a la firma de contratos entre los ganaderos y la industria. En otros dos países miembros, Bélgica y Reino Unido, no existe esta obligatoriedad pero si se han creado unos códigos de buenas prácticas.

Otra de las medidas que se aprobó fue el reconocimiento de las Organizaciones Profesionales (OP) por los Estados Miembros. Se les destinó una partida especial del presupuesto de la PAC. El fin último era promover las agrupaciones de ganaderos con objeto de que pudieran defender mejor sus intereses y tener más fuerza en las negociaciones. En mi opinión, será a través del asociacionismo (OP, cooperativas, asociaciones) por donde comenzarán a solucionarse los problemas que atraviesa el sector. El asociacionismo y el cooperativismo se muestran como piezas claves para la protección de los derechos e intereses del sector primario que es el más débil.

En el Reglamento no 1305/2013 se prevé un instrumento de estabilización de ingreso consistente en contribuciones financieras a fondos mutuales que ofrezcan compensación a los agricultores por una fuerte disminución de sus ingresos que actuará cuando la pérdida mínima para el ganadero sea de un 30% comparada con los tres años anteriores. Pocos Estados miembros han asignado suficientes recursos a esta medida debido a la complejidad de la misma y a la rigidez del umbral de caída del ingreso. No obstante, resulta interesante valorar esta medida ante la actual coyuntura de los mercados lácteos. Si se promoviera el uso de la misma, los ganaderos estarían mucho más protegidos ante un descenso brusco en el precio de sus productos, como está sucediendo hoy en día.

Con la última reforma de la PAC 2014-2020, el sector lácteo queda protegido a través de las compras de intervención para la mantequilla y la leche en polvo desnatada, la ayuda para el almacenamiento privado de la mantequilla, de la leche en polvo y del queso acompañada de un marco regulatorio de la Comisión para reaccionar ante circunstancias excepcionales. Los Estados miembros pueden conceder apoyos extraordinarios bajo el presupuesto del PDR y solo en zonas específicas. Las ayudas se hacen extensivas a la creación de nuevas OP, y al mantenimiento de las actuales. Todas estas medidas no son suficientes.

Las cuotas lácteas llegan a su fin el 31 marzo de 2015. El Observatorio Europeo de la leche observa, tras el 1 abril de 2015, que los precios del litro de leche se desploman en todos los países europeos y llegan a alcanzar los 0,18€/litro. Estos precios están por debajo de los precios de intervención (0,20 €/litro) que se aprobaron en 1980 y que están obsoletos. Se reclama a la Comisión Europea que revise los precios de intervención para que se ajusten a la realidad. Otra de las medidas que se proponen a la Comisión es que utilice los 900 millones de euros de la Comisión ha recaudado durante estos 30 años de vigencia de las cuotas por aplicar la supertasa a los ganaderos para que, ahora, los revierta sobre el sector. Parece que esta partida presupuestaria ya está comprometida.

A modo de resumen, el sistema de las cuotas lácteas, durante las sucesivas reformas de la PAC, fue derivando en una disminución de los precios de garantía hasta convertirse en meras redes de seguridad para situaciones extremas (lo que son hoy) y en una concentración del poder de negociación por parte de las comercializadoras y las distribuidoras de productos lácteos. Lo que se pretende con el fin del sistema de las cuotas lácteas es que sean las fuerzas del mercado las conductoras de la producción de leche en Europa.

¿Fue el sistema de las cuotas lácteas la medida más acertada para frenar los excedentes lácteos de la CEE en 1984? Analizando la situación con perspectiva, se comprende la premura en adoptar una decisión urgente porque estábamos inundados por nuestros productos lácteos, pero por qué prorrogar tanto tiempo esta sangría económica para las arcas comunitarias, por qué seguir frenando una producción que podía tener salida en nuevos mercados internacionales, por qué hacer a los ganaderos dependientes de unas ayudas que son pan para hoy y hambre para mañana. Quizá la PAC pecó de pretenciosa en sus orígenes. Quizás a las instituciones comunitarias les daba miedo soltar la mano al niño que había criado y alimentado durante sus primeros años.

En mi opinión, instaurar el sistema de las cuotas lácteas fue un acierto para los ganaderos europeos porque era necesario dar respuesta al conflicto excedentario que existía, pero prorrogarlo durante 30 años fue un desacierto absoluto. Era una situación que requería reflexión, serenidad y medidas eficaces. La caída en los precios, el estrangulamiento de los ganaderos, el veto ruso, los aranceles a la importación, los acuerdos comerciales, la desaceleración del gigante asiático, las marchas reivindicativas, las medidas de intervención. Todo ello debía haberse previsto antes y antes debían haberse propuesto medidas como las que se pusieron encima de la mesa el pasado 7 septiembre 2015 en el Consejo UE de Ministros de Agricultura en Bruselas. Estas medidas no hacen sino demostrar el grado de responsabilidad que ha tenido la Unión Europea al constreñir la producción láctea durante más de 30 años. Consecuencia de estas cuotas en la producción, los Estados miembros no han podido dar respuesta a nuevas demandas de países emergentes y no han podido competir con los grandes productores lácteos como son Nueva Zelanda, EEUU y Australia, entre otros. Solo nos queda esperar a que todas esas medidas se aprueben a través de algún instrumento legislativo que nos obligue a todos. Y el tiempo pasa y apremia.

 

Cayetana SANTAOLALLA MONTOYA
Cayetana Santaolalla Montoya es Licenciada en Derecho (UNAV) y Master en Estudios Internacionales (UPV/EHU). Actualmente trabaja como Consultora en Comercio Internacional y es investigadora en Derecho Internacional Privado. 

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