Convergencia interna: una obligación multifacética

En las recientes reformas de la Política Agrícola Común y del Marco Financiero Plurianual, la convergencia (externa) de pagos directos desacoplados entre los estados miembros de la UE es siempre un tema político muy delicado que se ha debatido en multitud de ocasiones. Hay mucha menos conciencia y debate sobre el tema de la convergencia interna, otra obligación existente en la PAC actual (y futura) y cuyo objetivo es igualar progresivamente el valor de los derechos de pago directo desacoplados (€ por hectárea) dentro de cada Estado miembro o región.

El debate sobre la convergencia externa está motivado en gran medida por las preocupaciones de los nuevos Estados miembros. La convergencia interna es un problema para los Estados miembros más antiguos (además de Eslovenia y Malta) que aplican el Esquema de pago básico (BPS) con derechos en lugar del Esquema de pago de área única (SAPS) en virtud del cual todos los pagos son de todas formas a tanto alzado hectárea elegible.

El artículo 25 del Reglamento de pagos directos 1307/2013 establece que, en principio, para 2019 " todos los derechos de pago en un Estado miembro o en una región tendrán un valor unitario uniforme" , pero también detalla numerosas excepciones y tecnicismos en el proceso que en la práctica menoscaban el logro de valores tan uniformes. Las modalidades por las cuales los Estados miembros eligen distribuir los pagos desacoplados y aplicar la convergencia interna (que fue analizado por el Tribunal de Cuentas en su informe especial de 2018 sobre el Esquema de pagos básicos para los agricultores, ver tabla extraída de este informe a continuación) han sido muy diferentes.

Algunos países de la UE que aplican el Pago Único han completado su convergencia interna y ahora tienen derechos a tanto alzado para todo el país en este2019. Austria, Alemania, Malta y los Países Bajos son ejemplos de esto, así como algunas regiones dentro de países como Reino Unido-Gales y Fr-Córcega. Otros han utilizado toda la flexibilidad ofrecida en el mecanismo de convergencia interna para limitar los cambios en el valor de los derechos en la mayor medida posible.


Esta publicación se centra en el caso de España, un país que recibe uno de los mayores "sobres PAC" en la UE y gasta el 81% (casi 5.000 millones anuales) en el primer pilar. España es un caso peculiar en lo que respecta a la distribución y la convergencia de los pagos directos. Es posiblemente el Estado miembro en el que la flexibilidad ofrecida por el Reglamento se ha ampliado al máximo, perpetuando así las "referencias históricas" como el factor principal que determina el valor de los derechos. Como discutimos a continuación, las elecciones que hizo España en la aplicación de la convergencia interna pueden continuar siendo posibles bajo la PAC después de 2020. Esto podría dar lugar a pagos directos desconectados que se realizarán en 2027 y que todavía se basarán en derechos cuyo valor está determinado principalmente por los niveles de apoyo históricos registrados 25 años antes.

El Comité de Agricultura del Parlamento Europeo parece ser (solo) parcialmente consciente de este desafío. En la audiencia del Comisionado designado, Sr. Wojciechowski, el coordinador del grupo PPE en este Comité, el eurodiputado Herbert Dorfmann, cuestionó el uso continuo de referencias históricas para pagos directos de CAP. Y a principios de este año, en su informe aprobado en abril, el Comité de Agricultura modificó el Artículo 20 del proyecto de Reglamento de Planes Estratégicos para exigir una convergencia interna completa de los derechos de pago. A pesar de estas intenciones, serían necesarias más enmiendas para cerrar las lagunas y exenciones existentes, al menos si creen que progresar hacia los derechos a tanto alzado en un Estado miembro es un paso positivo para la equidad de los pagos directos desacoplados.

El modelo español de convergencia interna.

España hizo uso de la opción ofrecida en virtud de los artículos 23 y 25 ( Reglamento 1307/2013 ) para aplicar el Régimen de pago básico (y, por lo tanto, la convergencia interna) a nivel regional. Esta opción fue fuertemente defendida hasta el final de las negociaciones por el Ministro de Agricultura español en ese momento, el comisionado saliente del clima, Miguel Arias Cañete, quien argumentó que la alta diversidad de sistemas agronómicos y el potencial productivo de las tierras de cultivo españolas requerían tal flexibilidad.

Si bien el término nivel regional podría referirse a las Comunidades Autónomas administrativas , que tienen la mayoría de las responsabilidades gubernamentales para la agricultura en España, incluido el diseño y la implementación de los Programas (regionales) de Desarrollo Rural, este no es el caso. Las “regiones de pago básicas” podrían definirse de manera mucho más flexible “utilizando criterios objetivos y no discriminatorios como sus características agronómicas y socioeconómicas, su potencial agrícola regional o su estructura institucional o administrativa ” (Art. 23), lo que llevó a la creación de 50 regiones "artificiales" en España ( enlace aquí a la legislación española). Un nivel similar de flexibilidad se encuentra en el borrador del Reglamento de Planes Estratégicos de la PAC, art. 18 (2): “Los Estados miembros pueden decidir diferenciar la cantidad del ingreso básico por hectárea entre los diferentes grupos de territorios que enfrentan condiciones socioeconómicas o agronómicas similares ”.

La creación de estas regiones de pago básico en España tuvo lugar a finales de 2014, antes del primer año de aplicación de la reforma de la PAC de 2013, y se basó principalmente en dos criterios claros:

  • Una administrativa: los más de 300 "condados agrícolas" ( comarcas agrarias ), que son agregaciones de municipios.

  • Uno agronómico: el uso de tierras de cultivo en 2013 (cultivos de secano, cultivos de riego, cultivos permanentes y pastos permanentes).

Como se prefería una regionalización parsimoniosa, las cientos de combinaciones de los dos criterios anteriores se redujeron a las 50 regiones finales, principalmente al agrupar muchos condados, los usos de la tierra cultivable de secano y de riego a veces se agruparon en una sola región, mientras que Los cultivos permanentes y los pastos permanentes siempre se mantuvieron separados uno del otro y de las regiones de tierra cultivable. Esta agrupación final se basó en dos criterios adicionales (y mucho más arbitrarios):

  • El potencial productivo (basado en datos de 2013, pero sin detalles en la legislación)

  • El impacto socioeconómico de ciertos cultivos en los condados agrícolas.

Esta regionalización tuvo implicaciones muy profundas, no inicialmente sino a mediano plazo, cuando la convergencia interna comenzó a acumularse. El valor inicial de los derechos que tenía un agricultor se calculó teniendo en cuenta la superficie que reclamaba y los niveles de apoyo que recibía en 2013, independientemente de la región de pago básica donde se encontraban. Después del primer año de reclamo (2015), cuando los agricultores tuvieron que "activar sus derechos" en tierras agrícolas elegibles, las autoridades agrícolas pudieron completar el "proceso de regionalización". .

Esto se hizo estableciendo la cantidad máxima de derechos por región y el valor promedio de los derechos en cada una de las regiones, que oscilaba entre un mínimo de 60 € y un máximo de 1.430 por hectárea (ver más detalles en la siguiente sección, y en la tabla a continuación, extraída de esta otra legislación española ). Es importante subrayar que estos son valores promedio para los derechos en una región: los derechos individuales (cuyo rango de valores en cada región es desconocido para nosotros) han convergido desde entonces (aunque no completamente, solo se aplica una convergencia parcial en España) hacia esos promedios muy diferentes, independientemente de si eran más altos o más bajos que el promedio nacional para empezar.

El resultado de este complicado proceso condujo naturalmente a situaciones muy intuitivas. Los agricultores en España pueden tener derechos en múltiples "regiones de pago básico", particularmente cuando combinan diferentes usos de tierras agrícolas, incluso si sus operaciones son muy locales (ver la siguiente figura). Dadas las diferencias en el valor de los derechos según el uso de la tierra, el mensaje implícito que el sistema está enviando a los agricultores es que pueden obtener un mayor apoyo de ingresos por hectárea de la PAC si riegan que si no, si tienen cultivos permanentes en lugar de cultivos de secano, o si transforman sus pastos a cualquier otro uso agrícola.

Sin embargo, cambiar el uso de la tierra en el transcurso del período de la PAC en sí mismo no aumenta el apoyo a los ingresos, ya que los derechos permanecen en la región de pago básica donde fueron asignados en todas las circunstancias, y solo pueden intercambiarse dentro de esa región. Comprar un derecho de mayor valor para otro uso de la tierra siempre es una posibilidad, pero generalmente es muy costoso. Sin embargo, los agricultores que cambian su uso de la tierra pueden esperar el próximo período de Política Agraria Comúbn (y la nueva asignación de derechos), con la esperanza de aumentar sus pagos desacoplados por hectárea.  


Al mismo tiempo, una única región de pago básico puede abarcar tierras muy distantes. Un ejemplo (de muchos) es la Región 6.1, que reúne tierras cultivables de decenas de comarcas agrícolas, desde Andalucía (en el sur) hasta La Rioja o Cataluña (en el norte), mezclando tierras de secano con tierras cultivables de regadío. Sin duda, estas son tierras muy diferentes, pero de todos modos se unieron, lo que hace que todas converjan internamente hacia el valor promedio de los derechos en la región. Dichas mezclas eclécticas solo pueden justificarse si la agrupación final en regiones realizada por las autoridades agrícolas en España se debió principalmente a un deseo de limitar los cambios en el valor preexistente de los derechos. Cualesquiera que sean las razones principales, este modelo peculiar ha recreado de facto algo muy similar a la referencia histórica utilizada en el anterior Esquema de pago único.

Algunos ejemplos prácticos de lo que implica el modelo español.

Utilizando la información disponible en la legislación española antes mencionada, hemos realizado algunos cálculos y comparaciones para ilustrar algunos efectos sorprendentes del modelo español para distribuir pagos directos desacoplados. Las cifras se han calculado en función del valor promedio de derechos de 2019 por región. Las disparidades pueden ser mucho mayores a nivel de finca, debido al valor singularmente alto o bajo de los derechos que aún no han convergido al promedio regional.

Tenga en cuenta también que las cantidades mencionadas a continuación corresponden al Esquema de pago básico, que es solo una parte de los pagos directos de la PAC. La cantidad recibida por hectárea generalmente se completa con pagos ecológicos (pagados en proporción a los derechos básicos de pago). Los pagos combinados brindan un apoyo directo adicional a ciertas granjas, principalmente al ganado rumiante.

En general, en España hay un máximo de 19.04 millones de derechos para el Esquema Básico de Pago, con un valor promedio de 145 euros por hectárea (cada derecho debe activarse en una hectárea de tierra agrícola elegible). El valor promedio de los derechos en las regiones de pago básico oscila principalmente entre 60 y € 600 € / ha, pero hay un valor extremo de  1.430 / ha para una sola región: la Región 24.1 de tierras de cultivo irrigadas en el condado de Jaraíz de La Vera, en Extremadura. La singularidad de la agricultura de regadío en esta área es el cultivo de tabaco, que ocupa aproximadamente 8,500 ha. (más de la mitad de los 15,678 derechos disponibles en la Región 24.1). Más allá del valor extremadamente alto de los derechos de tierra cultivable bajo riego, la coherencia de la agricultura y la salud pública podría ser un factor adicional a considerar al evaluar el futuro de estos pagos.

En aras de la comparación, el valor promedio de los derechos en otras regiones de pago básico en el condado agrícola de Jaraiz de la Vera es de 60 €/ ha (pastos), 106 €/ ha (cultivos de secano) y  167 €/ ha (cultivos permanentes ) Esto significa que dos agricultores vecinos, uno cultivando tabaco y el otro criando ganado en pastos, obtienen niveles de apoyo a los ingresos extremadamente diferentes por hectárea. Carecemos de información sobre el tamaño de las granjas, pero podemos suponer que la ganadera promedio es más grande que la que produce tabaco. Esto compensaría en parte el valor extremadamente diferente de los derechos, y el nivel de apoyo a los ingresos por explotación puede no ser tan diferente. Contrastes similares se registran en muchos otros condados agrícolas (por ejemplo, Campo Níjar y Bajo Andarax), con proporciones de hasta 10x entre los valores promedio de los pastizales y los derechos de tierras irrigadas. De hecho, la tierra irrigada es generalmente el uso de la tierra más favorecido por los pagos básicos de la PAC, seguido de los cultivos permanentes.

Hay un total de 3,4 millones de derechos activados en cultivos permanentes en España, con un valor medio global de 223 € / ha. Sin embargo, este gran total se divide en 18 regiones de cultivos permanentes, con promedios regionales que oscilan aproximadamente entre 100 y  500 € por hectárea. Hay cinco regiones con promedios superiores a 300 euros por hectárea, concentradas en las áreas productoras de aceitunas más fuertes de Andalucía (principalmente condados agrícolas en las provincias vecinas de Málaga, Córdoba, Granada y Jaén). Sin embargo, incluso dentro de esta área geográficamente concentrada, la región más favorecida promedia  504 / ha, otra  410 / ha y las otras tres entre 300 / ha y 340 / ha. Teniendo en cuenta que comparten condiciones agronómicas y prácticas agrícolas similares, estas diferencias son muy difíciles de explicar.

En general, las tres regiones de pago básico con los promedios más bajos (entre  60 / ha y  80 / ha) son pastos permanentes y concentran hasta el 79% de los 4.25 millones de derechos activados en pasturas en España. Mientras tanto, solo el 1.7% de los derechos de pastoreo permanente se encuentran en regiones con un valor promedio por encima del país y un promedio de uso de la tierra de € 145 / ha. Según el LPIS en 2018, España tiene al menos 18,8 millones de hectáreas de pastos. Si bien parte de ellos ahora están abandonados, ciertamente hay muchos más de 4,25 millones de hectáreas en uso, con muchos mecanismos (más allá del alcance de esta publicación, consulte este folleto EFNCP sobre pastizales de madera  para obtener más información) para limitar su elegibilidad para pagos directos. Los ganaderos que, como resultado de esos mecanismos o por otras razones, tenían relativamente pocas hectáreas elegibles sobre las cuales podían reclamar sus subsidios al comienzo de este período de la PAC, terminaron con menos derechos pero valores de derechos artificialmente altos en comparación con su promedio regional. Posteriormente, su apoyo a los ingresos ha disminuido con el tiempo, como resultado de la convergencia interna dentro de estas regiones de pago básicas.  

Tres regiones de tierra cultivable también tienen promedios inferiores a 100 / ha, y otras tres están entre 100 / ha y  145 / ha. En total, estas seis regiones reúnen el 72% de los 11,37 millones de derechos para tierras cultivables existentes en España. En contraste, el promedio máximo para una región que contiene tierra cultivable de secano (unida con muchas otras áreas irrigadas) es de poco más de 400 € / ha.

Dada la forma en que opera la convergencia interna en España, el valor de todos estos derechos en regiones de pago básico por debajo del promedio no ha crecido necesariamente en los últimos años. Su valor puede haber aumentado o disminuido, según la región a la que pertenecen y el promedio regional al que están convergiendo. Lo mismo se aplica al 29% de los derechos ubicados en regiones superiores a la media, que no necesariamente pierden valor debido a la convergencia interna.

¿Alguna solución a la vista?

Este sistema de distribución de pagos directos desacoplados podría continuar siendo posible bajo la PAC después de 2020, a menos que los colegisladores profundicen en el tema y cambien el proyecto de legislación al respecto. Sin embargo, esto generaría más preguntas: ¿Es un pago básico a tanto alzado algo más deseable que un enfoque regionalizado? ¿Cuáles serían los límites de flexibilidad para los Estados miembros que podrían establecerse a nivel de la UE? ¿Esto haría que el futuro Soporte de ingresos básicos sea más justo o más efectivo para los objetivos perseguidos?

Con las limitaciones de los datos disponibles públicamente para España, hemos explorado una opción, que está limitando la distribución del valor de los derechos a algo más "razonable" que la relación 10: 1 (relación 24: 1 si incluimos la región atípica ) mostrados por los promedios para las regiones de pago básicas. Más específicamente, hemos probado la posibilidad de reducir esa proporción a 5: 1, que está cerca de la distribución actual del apoyo desacoplado directo promedio a los agricultores en los países de la UE (desde los valores más altos en Grecia hasta los más bajos en Letonia).

Una forma sencilla de establecer una proporción de 5: 1 en España de una manera neutral en cuanto al presupuesto (la financiación aumenta con las disminuciones) sería aumentar el valor promedio de las regiones con los derechos más bajos a un mínimo de  85  / ha y establecer el máximo en 425 € / ha. Este cambio beneficiaría a 5,1 millones de derechos en regiones en el extremo inferior, principalmente pastos permanentes y algunas tierras de cultivo. Los "perdedores" serían 0,5 millones de hectáreas, principalmente tierras cultivables de regadío en el sur de España, pero también algunos huertos de olivos de alta gama.

No pasaremos tiempo discutiendo si esta u otra relación es razonable o hace que el apoyo a los ingresos básicos sea más justo. Reducir la extensión a una proporción más baja posiblemente tenga algún mérito en sí mismo, al menos para acercar a los agricultores españoles al rango de apoyo a los ingresos por hectárea que reciben otros agricultores europeos. Lo presentamos como un ejemplo exploratorio de las implicaciones que el ajuste de estos subsidios podría desencadenar de inmediato. De hecho, dada la débil justificación general de los pagos directos de apoyo a los ingresos, es difícil discutir cuál sería el mejor camino a seguir para un sistema con tantos intereses creados que intentan preservar el statu quo.

Conclusiones

Parece que situaciones como la descrita para España, que mantiene en gran medida el valor histórico de los derechos, tendrán que revisarse. De lo contrario, debemos esperar un escrutinio minucioso por parte de la Comisión Europea durante la revisión del plan estratégico de la PAC, basado en los objetivos que la PAC post-2020 busca alcanzar.

Tal revisión requerirá el apoyo de análisis exhaustivos de las autoridades agrícolas e inteligencia política para lograr cambios en la distribución de los pagos directos entre sectores y territorios, particularmente en los Estados miembros con gobiernos regionales fuertes que desean proteger el dinero que reciben sus agricultores. la tapa.

Un marco de la UE más sólido, con obligaciones más estrictas que los Estados miembros deben respetar, sin duda podría ayudar a negociar esto en cada país en cuestión. Como se mencionó anteriormente, los colegisladores aún están a tiempo de modificar los proyectos de regulaciones de la PAC a este respecto, pero hasta la fecha solo se han dado algunos pasos tímidos. Ninguna solución directa resolverá un tema tan complejo, pero nos atrevemos a señalar tres opciones que deberían explorarse, al menos para garantizar un campo de juego más nivelado para los agricultores dentro del Estado miembro y en toda la UE:

  1. Debe reducirse la parte del presupuesto de la PAC distribuida como ayuda a los ingresos por hectárea; de lo contrario, los intereses regionales, sectoriales e individuales en mantener el statu quo podrían bloquear cualquier cambio significativo en la distribución de estos pagos y en cómo opera la convergencia interna.

  2. La regionalización debe enmarcarse más estrictamente a nivel de la UE, por ejemplo, limitando el número de regiones que un Estado miembro puede crear y / o limitando la distribución máxima de los promedios regionales (valor de derecho).

  3. Los pagos ambientales y otras intervenciones de la PAC pueden utilizarse temporalmente para facilitar la transición. Al comprometerse voluntariamente con estándares ambientales más altos (y obtener algún apoyo de la PAC), o mediante otras medidas complementarias (por ejemplo, asesoramiento agrícola para la transición), las regiones y las granjas que abandonan el apoyo de altos ingresos pueden compensar en parte sus pérdidas.

Jabier Ruiz , Oficial Principal de Políticas, Agricultura y Sistemas Alimentarios Sostenibles en la Oficina de Política Europea de WWF en Bruselas.

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